TYÖTUOMIOISTUIN 2022:47; KUNNALLISEN TYÖNANTAJAN KIELLETTY TYÖTAISTELUTOIMENPIDE

Toimistomme edusti JUKOa työrauha-asiassa, jossa työtuomioistuin arvioi KT:n sekä kaupunkien menettelyä tilanteessa, jossa ne olivat ennen kunta-alan työtaisteluiden alkamista antaneet ohjeita ja päätöksiä, joissa käsiteltiin viranhaltijoiden mahdollisuutta osallistua lakkoihin. Työtuomioistuin katsoi (äänestys 4–1), että KT ja asiassa kuultavana olevat kaupungit olivat menetelleet kunnallisen virkaehtosopimuslain 8 §:n 1 momentissa säädetyn työrauhavelvoitteen vastaisesti ja tuomitsi kunkin maksamaan hyvityssakkoja.

Tausta

Kunta-alan virka- ja työehtosopimusten voimassaolo päättyi 28.2.2022. JUKO ry julisti kunta-alan työnseisauksia useisiin eri kaupunkeihin ja teki työnseisauksista työriitojen sovittelusta annetun lain 2 luvun 7 §:n mukaiset ilmoitukset. JUKO ry antoi kuultavana olevia kaupunkeja koskevat ilmoitukset työnseisauksista Rovaniemen osalta 7.3.2022, Kuopion osalta 11.3.2022 ja Helsingin ja Vantaan osalta 21.3.2022. Niistä kävi ilmi, että lakonuhkien ulkopuolelle rajattiin tehtävät, jotka voivat aiheuttaa kansalaisten hengen, terveyden, turvallisuuden tai omaisuuden vaarantumisen. Lisäksi ilmoituksissa oli erikseen kerrottu, mitkä tehtävät rajattiin työtaistelun ulkopuolelle.

Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT (KT) oli ohjeistanut kuntia ja kuntayhtymiä työtaistelujen varalta muun muassa internetsivustollaan julkaistulla oppaalla. Ohjeistus koski muun ohella ns. vastuuhenkilöiden nimeämistä ja heidän asemaansa työtaistelun aikana. Osana mahdollisiin lakkoihin varautumista kuultavana olevissa kaupungeissa tehtiin nyt riidan kohteena olevat päätökset tai ohjeet aikavälillä 10.2.2022–10.3.2022. Niissä käsiteltiin vastuuhenkilöksi nimeämistä ja tällaisen henkilön toimintaa työtaistelun aikana. Kantaja katsoi, että ohjeet ja päätökset olivat tosiasiassa rajoittaneet työtaisteluoikeutta, kun niissä oli vaihtelevin sanankääntein edellytetty vastuuhenkilöiden jäävän lakon ulkopuolelle tai vähintäänkin annettu ymmärtää, ettei vastuuhenkilöiden ollut suotavaa osallistua työtaisteluun.

Asiassa oli kysymys siitä, olivatko KT ja/tai kaupungit menettelyllään rikkoneet virkaehtosopimuslain 8 §:n 1

momentin mukaista työrauhavelvollisuuttaan.

Oikeudelliset lähtökohdat

Kantaja lähti näkemyksessään siitä, että menettely rikkoi työtaisteluoikeutta (PL 13 §) ja sillä rajoitettiin perusoikeuksia. Kantaja katsoi, että ohjeiden ja päätösten asettamien rajoitusten hyväksyttävää tuli tarkastella perusoikeuksien yleisiä rajoitusedellytyksiä vasten, minkä näkökulman työtuomioistuin näyttää hyväksyneen.

Työtuomioistuin otti oikeudellisissa lähtökohdissa huomioon myös kantajapuolen vetoamat tapaukset kansainvälistä oikeutta koskevat Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tapaukset (Enerji Yapi-Yol Sen v. Turkki 21.4.2009) sekä (Demir ja Baykara v. Turkki 12.11.2008).

KT vetosi puolestaan sen omassa työtaisteluoppaassa mainittuun ratkaisuun KHO 4907/32/84 n:o 2446, jossa KHO oli katsonut, että liittohallituksen päätöksellä ei ollut tarkoitettu eikä ollut voitukaan kieltää päätöksessä mainittua henkilöä osallistumasta työtaisteluun. Työtuomioistuin katsoi tuomiossaan, ettei ratkaisulla ollut tässä asiassa merkitystä, koska sanotussa ratkaisussa ei otettu kantaa siihen, miten kuntainliiton liittohallituksen päätöksessä tehtäväalueestaan vastuulliseksi työnantajaedustajaksi ja siten lakon ulkopuolella olevaksi mainittu henkilö oli voinut kokea päätöksen.

Arvioitaessa sitä, oliko kyse työnantajapuolen kielletystä työtaistelusta, työtuomioistuin otti lähtökohdakseen sen, että työnantajapuolen työtaistelutoimenpiteinä tulevat oikeuskäytännön mukaan kysymykseen työnsulun ohella erilaiset muutkin menettelytavat, joilla painostetaan esimerkiksi työriidan vastapuolena olevaa palkansaajajärjestöä. Työntekijäpuolen työtaistelusta johtuvat työnantajan välttämättömät toimenpiteet, joihin ei ryhdytä painostustarkoituksessa, eivät ole työtaistelutoimenpiteitä. Toisaalta menettely voi olla kielletty työtaistelutoimi, vaikka se kuuluisikin työnjohto-oikeuden piiriin, jos työntekijäpuoli on voinut perustellusti kokea tai tulkita työnantajan menettelyn painostukseksi. Merkitystä ei tällöin olen työnantajan tarkoituksella (ns. tuottamuksellinen työtaistelutoimenpide).

Näyttö ja johtopäätökset

KT:n työtaisteluoppaan mukaan ”Kunnissa ja kuntayhtymissä on selvitettävä, keiden viranhaltijoiden ja työntekijöiden on jo asemansa vuoksi edellytettävä jäävän lakon ulkopuolelle. Nämä vastuuhenkilöt nimetään etukäteen ja heille ilmoitetaan tästä.”. KT oli myöhemmin täsmentänyt oppaan tekstiä yhteyshenkilöille menevällä kirjeellä. Työtuomioistuin kuitenkin katsoi, ettei asiassa ollut esitetty selvitystä siitä, keille KT:n yhteyshenkilötiedote oli mennyt tiedoksi ja toisaalta tiedote ei myöskään asiallisesti poikennut aikaisemmasta oppaasta niin paljon, että se vähentäisi merkittävästi oppaasta ilmenevää painostusta.

Työtuomioistuin katsoi, että KT oli ohjannut kuntia ja kuntayhtymiä edellyttämään, että tietyssä asemassa olevat viranhaltijat eivät osallistu lakkoihin. Työntekijäpuoli oli voinut perustellusti voinut kokea edellä mainitut KT:n oppaan kohdat lakko-oikeuden käyttämiseen liittyväksi painostukseksi.

KT vetosi Sosiaali- ja terveysministeriö 21.3.2022 lähettämään kirjeeseen aluehallintovirastoille,

kunnille ja sairaanhoitopiireille ohjauskirjeen lakkoon varautumisesta ja sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden turvaamisesta häiriötilanteessa. Kuitenkaan ohjauskirjeessä ei ollut mainintaa vastuuhenkilöiden nimeämisestä.   

Kaupunkien antamien päätösten ja ohjeiden keskeisenä sisältönä oli ollut, että tiettyjen viranhaltijoiden on edellytetty jäävän työnantajan vastuuhenkilöinä virka-asemansa perusteella työtaistelun ulkopuolelle. Tämä seikka on ilmaistu vaihtelevin sanamuodoin esimerkiksi viittaamalla suoraan KT:n oppaaseen tai lainaamalla sen sisältöä. Johtopäätöksenään työtuomioistuin katsoi, että päätöksillä ja ohjeilla oli kutakin asiakirjaa kokonaisuutena arvioiden luotu vaikutelma siitä, että lakkoon osallistuminen ei ole viranhaltijan lakon aikaisten tehtävien vuoksi mahdollista tai että lakkoon osallistuminen ei ainakaan ole suotavaa.

Tätä käsitystä vahvisti se kantajapuolen vetoama seikka, että päätöksiin ja ohjeisiin ei ollut voinut hakea muutosta. Työtuomioistuin huomioi myös, että lähtökohtaisesti viranhaltijoiden on oletettava pyrkivän noudattamaan heille osoitettuja päätöksiä ja ohjeita, jotka työnantaja on antanut työnjohto-oikeutensa nojalla. Ratkaisevaa ei siten ollut, olisiko näillä päätöksillä ja ohjeilla tosiasiassa (tai laillisesti) voitu rajoittaa työtaisteluoikeutta.

Vaikka osa päätöksistä ja ohjeista oli annettu ennen työtaisteluilmoitusten antamisia, tällä ei ollut vastuun poistavaa merkitystä. Ne olivat työtuomioistuimen näkemyksen mukaan joka tapauksessa annettu ennen työtaistelujen toteuttamista, ja ne olivat siten voineet vaikuttaa viranhaltijoiden päätöksiin työtaisteluihin osallistumisesta.

Vaikka varautuminen lakkoon ja kuntien palveluiden turvaamiseen häiriötilanteessa oli sinänsä hyväksyttävää, ratkaisevaa arvioitaessa menettelyn sallittavuutta oli se, että viranhaltijat olivat voineet perustellusti kokea päätösten ja ohjeiden estävän tai rajoittavan heitä käyttämästä lakko-oikeuttaan.

Työtuomioistuin hyväksyi kantajapuolen näkemyksen työtaistelun kohdistumisen osalta ja katsoi, että

riidanalaisten päätösten ja ohjeiden antaminen on siten ollut omiaan heikentämään laillisen työtaistelun tehoa, mitä on pidettävä työnantajan tosiasiallisena vastatoimenpiteenä laillista työtaistelua vastaan. Toimenpide oli työtuomiosituin mielestä kohdistunut useisiin viranhaltijoihin ja myös JUKO ry:hyn, joka on ollut osapuolena käynnissä olleissa virkaehtosopimusneuvotteluissa.

Hyvityssakot ja oikeudenkäyntikulut

Työtuomioistuin tuomitsi KT:n sekä kunkin kaupungin maksamaan JUKOlle hyvityssakkoa työrauhavelvoitteen rikkomisesta sekä korvaamaan JUKOn oikeudenkäyntikulut. Hyvityssakkojen määrät vaihtelivat kaupungeittain.

Vieritä ylös